1.Η κρατική διοίκηση στην Ελλάδα
Η διοικητική λειτουργία του κράτους διακρίνεται σε Κυβέρνηση και Δημόσια Διοίκηση. Σύμφωνα με το άρθρο 82 του ισχύοντος Συντάγματος η Κυβέρνηση καθορίζει και κατευθύνει τη γενική πολιτική της χώρας, ενώ η Δημόσια Διοίκηση εφαρμόζει την Κυβερνητική πολιτική.1
Ως Δημόσια Διοίκηση εννοείται το σύνολο των διοικητικών υπηρεσιών και οργάνων που είναι ενταγμένα στην εκτελεστική λειτουργία της πολιτείας, με σκοπό την πραγμάτωση της Κυβερνητικής πολιτικής. Ταυτίζεται δε με τον κρατικό μηχανισμό αλλά διαφέρει από την Κυβέρνηση που είναι η μόνη αρμόδια να χαράσσει τις γενικές κατευθύνσεις της Κυβερνητικής δράσης.2
Το έργο της Δημόσιας Διοίκησης ασκείται από τα διοικητικά όργανα που διακρίνονται από τα νομοθετικά και δικαστικά.
Η διοικητική οργάνωση του κράτους ορίζεται στα άρθρα 101, 101Α και 102 του Συντάγματος.
Σύμφωνα με το άρθρο 101 η διοίκηση του κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα. Τα περιφερειακά όργανα του κράτους έχουν αποφασιστική αρμοδιότητα για υποθέσεις της περιφέρειας τους.
Σύμφωνα με το άρθρο 102 παρ. 1 « η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού…».
Τοπική αυτοδιοίκηση είναι η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων από τους πολίτες και όχι από όργανα του κράτους. Επομένως στη διοικητική αποκέντρωση τις υποθέσεις διεξάγουν όργανα του κράτους που εδρεύουν στην περιφέρεια, ενώ στην τοπική αυτοδιοίκηση όργανα των Ο.Τ.Α. και των Ν.Α..
Η οργάνωση του κράτους περιλαμβάνει κεντρικά και περιφερειακά όργανα. Των κρατικών οργάνων η αρμοδιότητά τους επεκτείνεται σε όλη τη χώρα, των δε περιφερειακών, η αρμοδιότητά περιορίζεται σε ορισμένη διοικητική επικράτεια.
Σύμφωνα με το Σύνταγμα, τα περιφερειακά όργανα έχουν γενική αποφασιστική αρμοδιότητά για τις υποθέσεις της περιφερείας τους, ενώ τα κεντρικά τη γενική κατεύθυνση, συντονισμό και έλεγχο των περιφερειακών.
Με τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων σε περιφερειακά όργανα τα κεντρικά καθίστανται επιτελικοί φορείς έτσι ώστε:
? να διαμορφώνουν την πολιτική του Υπουργείου,
? να προγραμματίζουν τη δράση τους
? να παρέχουν οδηγίες και κατευθύνσεις στα περιφερειακά όργανα
Είναι ευνόητο δε ότι η νομοθετική πρωτοβουλία παραμένει στα κεντρικά όργανα του κράτους.
Η κατανομή των διοικητικών οργάνων στα διάφορα μέρη της επικράτειας δεν εξαρτάται από το διοικητικό σύστημα που έχει εφαρμοσθεί. Είτε με συγκεντρωτικό είτε με αποκεντρωτικό, η κατανομή αυτή είναι απαραίτητη και οφείλεται στη μεγάλη έκταση των αρμοδιοτήτων των σύγχρονων κρατών. Η διαφορά έγκειται ότι σε συγκεντρωτικώς οργανωμένη κρατική διοίκηση τα κατά τόπους όργανα ελάχιστα περιβάλλονται με αποφασιστικές αρμοδιότητες, σε αντίθεση με την αποκεντρωμένη διοίκηση η οποία αναθέτει σε ορισμένες κατά τόπους διοικητικές Αρχές πολλές αρμοδιότητες.
2.Η έννοια της αποκέντρωσης
Αποκέντρωση είναι τα αιρετά συμβούλια, με εξουσία εσόδων, δαπάνης και προγραμματισμού, στους Δήμους, Νομούς και Περιφέρειες, οι αιρετοί Δήμαρχοι, Νομάρχες και Περιφερειάρχες. Είναι η έκφραση της λαϊκής κυριαρχίας σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο και ο δημοκρατικός τρόπος που λειτουργεί το ενιαίο κράτος.
Οι διορισμένοι περιφερειάρχες, παλαιότερα και οι νομάρχες, όπως και τα διάφορα νομικά πρόσωπα π.χ. Λιμενικά ταμεία και συνακόλουθα οι δομές οργάνωσης και λειτουργίας αυτών είναι η αποσυγκέντρωση της εξουσίας σε διάφορους φορείς, που παραμένουν υπό τον έλεγχο και τις εντολές της. Η εξουσία παραμένει στους Υπουργούς για τα τοπικά θέματα. Η αποσυγκέντρωση για την οποία μιλάμε εδώ και όχι αποκέντρωση σημαίνει τα γνωστά ελληνικά φαινόμενα παθογένειας ήτοι, πελατειακές σχέσεις, κομματικό κράτος, γραφειοκρατία κ.λπ.
Το αποκεντρωτικό διοικητικό σύστημα είναι το σύστημα διοίκησης με το οποίο έχει δοθεί στα περιφερειακά όργανα, αρμοδιότητα αποφασιστική. Έχουν δηλαδή τη δυνατότητα να λαμβάνουν αποφάσεις που είναι εκτελεστές, δηλαδή επιφέρουν από μόνες τους έννομα αποτελέσματα.
Με την αποκέντρωση:
? βελτιώνεται η αποτελεσματικότητα,
? μειώνεται το κόστος παραγωγής των προσφερόμενων τοπικών υπηρεσιών και αγαθών,
? αυξάνει η συμμετοχή των δημοτών στα τοπικά κοινά και
? βελτιώνεται η «πολιτική υγεία».
Η μετάβαση προς μία αποκεντρωμένη μορφή διοίκησης και λήψη αποφάσεων είναι αναπόφευκτη μέσα στα πλαίσια της Ενωμένης Ευρώπης και βάση της αρχής της επικουρικότητας.
Σύμφωνα με την αρχή αυτή «οι αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται στο πιο κοντινό προς τον Ευρωπαίο πολίτη επίπεδο και από τους πολίτες που τους αφορούν» και στην περίπτωση που αυτό δεν είναι δυνατό να γίνει αποτελεσματικά στα επίπεδα της αυτοδιοίκησης τότε μόνο νομιμοποιείται να αποφασίσει το κράτος «ή η Ευρωπαϊκή Ένωση».6
Στα πιο πάνω θα πρέπει να ληφθεί υπόψιν και ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Αυτονομίας που κυρώθηκε από την Ελλάδα με το Ν. 1850/89 ο οποίος ως διεθνή σύμβαση έχει υπερνομοθετική ισχύ (άρθρο 28 του Συντάγματος) και συγκεκριμένα τα άρθρα 3,4 και 11 με τα οποία γίνεται σύνθεση της αρχής της επικουρικότητας, του τεκμηρίου αρμοδιότητάς στα επίπεδα της αυτοδιοίκησης με θεσμοθέτηση της νομικής προστασίας της τοπικής αυτονομίας.
Για την εφαρμογή του αποκεντρωτικού συστήματος, η χώρα έχει διαιρεθεί σε διοικητικές περιφέρειες (περιφέρειες, νομούς, δήμους και κοινότητες).
Δεν θα πρέπει να παραβλέπεται το γεγονός ότι στο άρθρο 101 του Συντάγματος κατά την πρόσφατη αναθεώρηση προστέθηκε η ερμηνευτική δήλωση ότι «ο κοινός νομοθέτης και η διοίκηση όταν δρα κανονιστικά έχουν υποχρέωση να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών περιοχών».
Βάσει της ισχύουσας νομοθεσίας προβλέπεται διοικητική αποκέντρωση δύο βαθμών, η περιφερειακή αποκέντρωση και η νομαρχιακή.